한국의 물 정책 평가

 

지난 2월 25일, 아침 9시부터 두시간 동안 종로구 누하동에 위치한 환경운동연합 사무실에서 녹색대안국장인 염형철씨를 만나 환경과 댐을 포함한 물정책 전반에 대한 실태와 현상을 들어보았다.



"수도물 정말 안전하게 먹을 수 있나요?"
"수도물은 1급수라서 안심하고 마실 수 있습니다. 하지만 안타깝게도 전국 어디에서나 하천수를 음용할 수 있는 환경임에도, 엄청난 예산을 투자하고도 수돗물을 직접 마시는 국민이 1% 이하로 추락하였습니다. 더욱 암담한 것은 국민 인식이 변화할 조짐이 없다는 것입니다. 이에 비해 정수기 시장은 매년 50%의 폭발적인 성장세를 지속해 시장규모가 2001에는 5000억을 넘고 2004년에는 1조에 달할 전망입니다.

또 먹는 샘물 시장은 매년 30%의 고성장을 기록하며, 1998년 904억원에서 2001년에는 1,857억원을 기록하고 2004년에는 7천억원에 이를 것으로 보입니다.거대한 상수도 시설과 하수처리시설이 속속 건설되었지만, 논란은 확산되고 불만은 줄어들지 않고 있습니다.

이는 수질 정책이 소비자의 수요와 요구를 외면하고, 물의 순환과 자연의 질서를 무시한 채, 철저하고 공급자들의 입맛과 철학에 맞춰져 있기 때문입니다. 자신들이 목적한 급수율, 처리율 등을 달성하는 데는 성공했지만, 국민들의 믿음을 사고 사회적으로 유용한 결과를 만드는 데는 실패하였습니다."



"한국이 곧 물부족 국가가 될 수 있다는 말을 자주 듣는데 사실인가요?"
"거짓 논리라고 보시면 됩니다. 그 동안 우리정부는 '물 부족을 해소하기 위해 댐을 쌓고, 수질을 개선하기 위해 상하수도 시설을 건설하고, 수해를 방지하기 위해 모든 하천을 제방 속에 가두는 공사를 벌이는 일’에 총력 매진해 왔습니다. 토지의 효율성 제고를 위해 끊임없이 하천부지를 메우고, 폭발적으로 팽창하는 도시를 위해 댐과 수로를 늘이고, 시설과 기계를 설치하여 하천을 더 쉽게 완벽하게 조작하느라 반복해서 투자하는 것을 물 정책의 근간으로 삼았습니다. 건교부 수자원국, 환경부의 상하수도국, 행자부 방재국 등에 자리 잡은 건설역군들은 공학과 기술에 대한 신념으로 엄청난 예산과 시설을 아낌없이 쏟아 부었습니다. 개발과 성장이 한국사회를 지배하는 정신이었고, 경제성장이 최고의 가치였기 때문에 이들의 정책은 의심받지 않았습니다.

그런데도 지금 한국의 물 정책은 한계에 달했으며, 근본적인 비판의 대상이 되고 있습니다. 한국사회가 충분한 용수공급 시설을 갖추고, 위생에 무리가 없는 장치를 완성한 것은 업적이지만, 이들이 지금껏 투자한 비용에 걸맞는 성과인지 회의적이기 때문입니다. 수리시설들의 효과와 가동율은 공개하기 부끄러운 수준인 반면, 반환경적인 물정책의 폐해는 인내할 수 있는 범위를 넘어서고 있습니다. 물 환경의 지속가능성, 시민의 정책참여, 행정의 민주성, 예산집행의 효율성 등은 낙제 수준입니다."



"그렇다면 댐을 더이상 증설할 필요가 없다는 말입니까?"
" 그렇다고 보시면 됩니다. 한국에서 댐은 ‘홍수를 막고, 가뭄을 이기고, 전기를 생산하고, 물을 공급하고, 관광지를 제공하는 전지전능한 존재’로 평가받고 있습니다. 광폭한 야성의 자연을 양순한 인공물로 만들고, 인간이 자연을 정복하고 통제하게 되었음을 알리는 상징입니다. 하지만, 한국의 홍수피해액은 1970년대 연평균 1,323억원, 1980년대 3,554억원, 1990년대 6,288억원으로 끊임없이 늘어났고, 2002년과 2003년에는 각각 5조원의 피해가 발생했습니다. 세계에서 가장 조밀하게 댐을 건설하였지만 도리어 홍수피해는 기하급수적으로 늘어난 것입니다. 이는 홍수 때 유출되는 499억톤의 물 중에서 댐으로 조절할 수 있는 양은 겨우 5%(24억톤) 정도여서, 댐의 홍수조절효과가 한정적임에도 댐의 효과를 과장해 하천변에 건물을 짓고 사람이 살게 한 탓입니다.

또한, 매년 가뭄소동이 벌어질 때마다 국민들은 성금을 모으면서 댐의 필요를 들어왔습니다. 하지만 식수공급 차질, 모내기와 파종의 지체, 농작물 고사 등에 의한 가뭄 피해액은 정확한 통계도 없고 언론사들의 단편적인 추측은 있으나, 주무부서인 농림부나 행자부 등에서는 따로 통계를 내지 않고 있습니다. 피해액 산정도 어렵지만, 온 나라가 난리를 치는 이유라기에는 금액이 민망한 수준이기 때문입니다. 2001년 가뭄에 따른 농가 직접 보상은 30억원 정도였습니다.

흔히 가뭄 피해 지역으로 소개되는 완도, 남해, 제천 등은 섬이나 산간의 고지대들이어서,대형댐의 물을 공급받을 수 없는 곳들이다. 1998년부터 2002년까지 언론은 무려 9회에 걸쳐 가뭄 타령을 했고, 2001년 가을에 국무총리실은 ‘물 절약을 위해 수영장, 목욕탕, 세차장 등은 자율휴무제를 실시하고 ..’ 등의 가뭄대책을 발표하기도 했습니다. 물론 이러한 발표는 언론홍보용일뿐 한번도 실행된 적이 없습니다. 결국 국민들이 체감하는 가뭄공포는 과장된 허구일뿐, 한국의 기상 특징에서 비롯된 일부 지역의 계절적인 물 부족은 댐에 의해 해결될 수 있는 것들이 아닙니다."



"그렇다면 댐의 이득이 별로 없다는 것인데, 환경친화적이지 않은가요?"
"대부분의 언론과 학자들은 수력발전이 대안의 에너지이며 환경친화적이라는 주장을 하고 있습니다. 하지만 경사가 급하고 강우가 집중되는 한국에서 안정적이고 충분한 수력발전은 불가능합니다. 2001년 전체 발전량 285,224GWh에서 수력발전이 차지하는 비중은 1.5%인 4,151GWh에 불과했습니다.

물론 전력공급과정에서 첨두부하를 관리하기 위해 수력 발전이 유용한 것은 사실이지만, 수력발전을 위해 댐을 지어야 한다는 논리는 타당하지 않습니다. 또 수력발전을 하더라도 굳이 댐을 짓지 않는 소수력 발전이 이미 상용화되어 있으니, 대형댐 건설의 근거가 될 수 없습니다.

또한, 생활용, 공업용, 농업용으로 물을 공급하기 위해 댐이 필요하다는 주장이 있습니다. 건교부는 댐이 전체 물 사용량 331억톤/년의 40%에 해당하는 133억톤/년을 공급하고 있다고 자랑하고 있습니다. 하지만 이 때 133억톤은 댐에서 취수하는 양일뿐 기왕에 취수해 왔던 양을 빼고 나면, 약 50억톤 정도에 불과합니다. 필요 이상의 댐을 짓기 위해 댐의 효과를 과장하고있으며 천문학적 건설비용을 투자하고 있습니다.

더욱이 댐에 대한 비판이 확산되는 상황에서 새로운 댐 계획은 더욱 신중해야 합니다. 그럼에도 건교부는 2011년까지 12억톤(전체 사용량의 3.5%)이 부족할 것이라며, 27개의 댐을 지어야 한다고 주장하고 있습니다. 하지만 이러한 주장은 10년 동안 생활용수와 공업용수가 20%씩 늘어나고, 인구가 6.7% 증가하며, 농지가 줄어들고 있는데도 농업용수는 더 필요하고, 농촌용수공급계획에 의한 공급량은 누락시키는 등 허술한 계산이 그들의 근거입니다. 그러나 OECD 국가들의 경험을 살펴보면, 1980년 이후 1인당 물 사용량은 도리어 11%나 줄고, 인구증가를 감안하더라도 9개국에서는 총취수량조차 감소했습니다."



"정부가 거짓말을 하고 있다는 것인데, 그럼 물 절약 운동은 필요한 것입니까?"
"정부의 거짓 발표가 많기는 하지만, 물 절약은 필요합니다. 1997년 1인당 하루 물 공급량이 409리터에 달했으나, 2002년엔 374리터로 급격하게 줄어들었습니다.물 절약 의식의 발달, 물 이용 기술의 발전, 재활용의 확산, 송수관 누수 감소 등이 있었기 때문이다. 따라서 물 수요를 위해 앞으로도 댐을 더 세우자는 것은 동의하기 어렵습니다.

댐으로 조절할 수 있는 자연현상은 극히 일부이며, 댐이 가져온 편익은 우리의 기대에 미치지 못합니다. 반대로 댐에 의한 피해는 감춰졌으며, 다른 대안은 충분히 검토되지 않았습니다. 따라서 이제 댐 건설부서와 기술자 그리고 업자들로 이루어진 사람들의 주장 대신, 댐의 경제적, 사회적, 환경적 측면에 대한 객관적 평가가 필요하며, 한국의 댐건설 강행정책은 새롭게 점검되어야 합니다."



"그렇다면 댐이 홍수피해나 방제에 도움이 되지 않는다는 말인가요?"
"그렇다고 봐도 됩니다. 환경운동연합이 태풍 ‘매미’ 피해 현장을 조사한 바에 의하면, 수해는 부적절한 토지이용과 과도한 자연의 왜곡 때문입니다. 낙동강 유역에 광범위하게 존재하던 습지의 90% 이상을 농지로 전용하여 하폭을 크게 좁히고, 하천을 직선화해 상류의 강우를 순식간에 하류로 몰아 하류의 침수를 유도했으며, 하구둑 등 무분별한 하천 구조물들을 설치해 홍수가 바다로 배수되는 것을 방해하는 것들이 원인이었습니다.

덕분에 낙동강 본류의 수위는 비가 오자마자 상승하기 시작하여, 주변 농경지나 지류의 수위보다 보다 10m 이상 높은 상태로 며칠 동안 지속되면서, 제방과 지류의 갑문을 위협하게 되었습니다. 결국 2002년 태풍 루사에 무너진 제방을 더 높고 탄탄히 쌓아 올린 덕분에 낙동강 본류는 무사 했지만, 2003년에 태풍 매미때는 본류의 엄청난 홍수가 도리어 수위가 낮은 지류로 역류해 지류의 제방을 부수고 인근 농지를 침수시켰습니다. 이는 하천부지를 정복해 이를 배타적으로 독점할 수 있다는 개발주의, 인간중심주의의 물 정책이 홍수를 부른 것임을 의미합니다.

이러한 하천개발은 꼭 낙동강에만 한정된 것이 아니어서, 전국의 하천에 천편일률적으로 적용되고 있습니다. 지역의 특성과 기후를 반영하지 않는 채 마련된 개발 계획은 우리 국토 전체를 홍수에 더욱 취약하게 만들고 있습니다. 특히 최근에는 국가하천과 지방하천의 제방정비와 하천 직선화 공사가 마무리되면서, 소하천들이 포크레인의 삽날에 파헤쳐지고 두터운 시멘트로 뒤덮이고 있습니다. 이는 상류까지 하천생태계가 황폐화되는 것을 의미하지만, 다른 한편으로 상류의 홍수를 더 빠른 시간에 하류로 밀어내어, 하류의 홍수를 심화시키는 것이 된 것입니다. 이렇게 정부가 엄청난 예산을 들여 홍수를 키우고 있으면서도, 예산부족을 타령하고 있는 것입니다."



"그럼 하천을 살리는 길은 무엇인가요?"
"이제라도 하천의 길을 열어주고, 바다의 길을 터 주어야 합니다. 예를 들어 모든 하천에 다 제방을 쌓는 방식보다는 사람이 사는 곳은 철저한 대책을 세워야겠지만, 농사를 짓는 과거의 습지들은 큰 물이 졌을 때 가끔 열어줘야 하고, 상습 침수되는 원래의 습지는 자연에 되돌리는 것이 맞습니다.

그렇다면 지금 우리에게 필요한 것은 ‘더 많은 예산과 더 과감한 개발’이 아니라 ‘지역의 특성과 환경의 수용능력을 고려한 하천정책’입니다. 더 조밀한 댐, 튼튼한 제방, 줄줄이 늘어선 양배수장을 위한 공사가 아니라, 자연의 선택을 존중하고 물의 순환을 이해하는 하천정책으로의 전환이 핵심입니다. 콘크리트로 싸 바르는 하천 정비 사업의 중단, 홍수터의 확보, 하구둑 등 홍수에 영향을 주는 시설물들의 해체, 도시지역에서는 불투수성 토지의 복원과 녹지 조성, 빗물 재활용 등 유역차원의 총체적인 홍수 예방 정책 등이 필요합니다.

하지만 이러한 기대와 요구가 정책에 반영되기에는 아직도 시간이 많이 걸릴것 같습니다. 정부는 태풍 ‘매미’ 피해 조사를 단지 3일만에 끝내고, 수해복구계획과 수해복구예산까지 마련해 일사천리로 과거의 복구를 답습하고 있습니다. 피해 주민들과 언론의 재촉을 근거로, 눈먼 국가예산을 탐하는 지방정치인들의 기대에 부응하여 ‘신속복구’,‘원상복구’를 실천하고 있습니다. 무지한 국토개발정책이 국토의 안전과 환경을 위협하고 있음이 만천하에 드러나고 있음에도, 지역의 특성과 주민들의 의견은 조금도 고려되지 않은 토목공사가 지금도 진행되고 있습니다."




"그럼 가장 좋은 물 이용 방법은 무엇인가요?"
"일본에 계시니 잘 아시겠지만, 일본의 경우 토건업 종사자는 제조업 종사자 480만명보다 많은 600만명이고, 국가예산의 43%와 GDP의 20%를 생산하는 일본경제의 중심 산업입니다.그런데 이 엄청난 규모의 토건업은 건설성이 공사를 발주하고, 기업들이 공사비의 일부를 정치인들과 관료들에게 상납하고, 정치인이 이러한 거래를 지원하는 유착, 가격조작, 뇌물제공의 사슬 구조를 받침하고 있습니다.

이러한 구조의 일본을 ‘토건국가(土建國家)’로 명명하고, 국가의 부를 빨아들여 비효율적으로 낭비하면서, 재정위기와 환경파괴를 유산으로 남겼다고 평가하고 있습니다. ‘건설’이라는 행위가 권력의 재생산과 이윤의 분배과정에서 부수하여 일어나는 것이며, 전후 장기간 지속된 일당지배체제하에서 민중에 기생하는 부류들의 ‘나눠먹기’ 과정이라는 것입니다. 따라서 토건의 목표와 우선 순위는 공동체와 시장의 욕구에 의해 결정되는 것이 아니라, 스스로의 확대재생산을 목표로 하는 토건업계 자체의 필요에 의해 확장되고 운영된다는 것을 집중적으로 밝히고 있습니다. 따라서 토건국가는 미국의 군산복합체라는 용어와 비교되어, 지속가능하지도 정당화 될 수도 없는 건설업계,건설성,정치가들의 고리를 조롱하는 단어입니다.

이러한 분석은 한국에서도 놀랄만큼 정확히 일치하고 있습니다. 예산과 인력의 확장을 꾀하는 개발부처들의 이기주의, 개발이익만을 추구하는 건설업체, 생태맹(生態盲)의 정치인, 이들의 하위 동맹자이며 대변자인 학자 등이 형성한 강고한 커넥션이 지금의 반환경적이고 비민주적이며 비효율적인 물 정책을 수호하고 있습니다.

제3세계 인구의 5명중 1명이 위생적인 물을 마시지 못하고, 오염된 물을 마시고 죽어 가는 아이들이 8초마다 한 명 꼴이며, 매일 1만 4천명에서 3만명 정도의 사람들이 수인성 질병으로 사망하는 지금, 우리의 모습은 이렇습니다. 소위 개발된 국가들에 속하는 국가 중에서도 유래가 없을 만큼 비효율적인 물 정책을 고집하고 있는 한국은 불필요한 공사를 계획하고 이를 정당화하기 위해 자료의 왜곡과 엉터리 연구를 계속하고 있습니다. 자본의 이익을 쫓아 공동체의 필요나 세계의 공익과는 무관하게 파괴적이고 소모적인 개발을 지속하고 있습니다.

이제라도 지구인의 공동자산이자 기본적인 권리인 물을 보다 건전하고 효율적으로 이용하기 위해 시민사회의 자각과 연대가 필요한 시점입니다. 강 생태계의 보전과 이곳에 깃들어 살던 사람들과 공동체의 권리를 존중하며, 지속가능성과 사회정의를 충족시키는 방향으로 한국의 물정책은 전환되어야 하는 것입니다. 또한 훼손된 물 환경을 복구하고, 피해 주민들에게 보상하며, 파괴적인 개발을 멈추는 것도 당연히 함께 이뤄져야 할 일입니다. 환경문제에 대한 해법은 개발과 성장의 논리인 시설과 기술이 아닌 생태적인 철학에서 찾아져야 하며, 시설과 물량중심의 물 정책은 자연과의 조화를 추구하는 방향으로 바뀌어야 합니다."



"마지막으로 환경과 물 문제에 대한 대안은 무엇인지요?"
"우선, 물의 순환과 자연의 선택을 존중하는 겸손의 물 정책이 필요합니다. 홍수나 가뭄의 완벽한 극복이란 가능하지도 않고 바람직하지도 않습니다. 우리는 이를 수용하고 조화를 이루는 방향으로 물 정책을 수립해야 합니다. 하천이 선택한 물길을 존중하는 조화로운 국토 이용을 통해 재해의 가능성을 줄이고, 도시의 녹지를 넓히고 도시계획을 개선해 재해에 대한 내성을 강화하며, 인간과 자연 사이에 자연습지와 농지를 완충지로 조성하는 방안들이 도입할 수 있습니다. 댐을 건설하고 관리하는 비용과 주민들의 이주비용과 농지의 침수를 보상하는 비용 중 어느 것이 더 효율적인지 고민되어야 합니다.

다음으로 자원의 결핍을 인정하는 절제의 물 정책이 필요합니다. 어떠한 자원이라도 무한하거나 영원할 수 없으며, 자원의 풍족한 이용이란 또 다른 가치와 기회의 상실을 뜻하므로, 자원의 효율적 이용이 필요합니다. 물이 부족하다고 댐만 건설할 것이 아니라 우리사회를 물 절약사회로 고치는 것, 수질 개선을 위해 하수처리장을 증설하는 대신 오염발생 자체를 억제하는 것도 방안입니다. 물 공급이 한계에 달했다면 수요를 관리를 통해 어려움을 피할 수 있고, 수리권을 도입해 상하류의 합리적인 분배를 시도할 수 있으며, 부실한 물 관련 자료와 정보를 개혁해 비효율적인 물 업무를 개선할 수 있습니다. 물론 이러한 방법들이 쉬운 일은 아닙니다. 당장 물의 수요관리라고 하는 것만 하더라도, 가정에서 변기에 벽돌을 넣는 캠페인의 문제가 아니라, 누수관을 교체하고, 물 절약을 법제화하고, 물 관련 산업을 발전시키며, 물 낭비적 산업을 억제하는 정책들까지 많은 내용을 포함합니다. 하지만 선진국들이 시행착오를 넘어 수요관리에서 방향을 찾은 것처럼 우리도 번거롭고 까다로운 과정을 감내하며 이들 길을 가야합니다.

마지막으로 물 정책은 행정가들에 의해 독점되는 것이 아니라, 지역과 시민들의 지혜까지 담을 수 있어야 합니다. 물 정책은 물리적인 물의 양을 조절하거나, 수질의 수치만을 조정하는 문제를 넘어, 물에 대한 사회의 의식과 물을 둘러싼 사회적 관계를 재구성하는 것까지 확장되어야 하기 때문입니다. 또한 다양한 이해관계의 사회 집단(수자원의 생산지와 소비지, 하천의 상류와 하류, 중앙정부와 지방정부, 정부와 민간, 사회적 강자와 약자 등) 간의 균형, 미래 세대의 권리를 침해하지 않으면서 현세대의 필요를 충족시키는 세대간 형평, 자연의 가치와 환경용량을 존중하는 자연과 인간 사이의 조화로 나아가야 하기 때문입니다. 따라서 물 정책은 행정가들과 건설업자 그리고 몇몇 학자들의 테이블에서 내려와, 시민들과 지자체들이 관여할 수 있도록 구체적이고 현실적으로 조정되어야 합니다."